中国普惠金融的成长、贡献与未来前景

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来源 | 零壹财经

作者 | 杜晓山 顾雷

【编者按】

普惠金融，强调为全社会低收入群体、贫困地区人群、偏远地区群众提供可负担的金融服务，为中小微企业、弱势群体缓解了融资难、融资贵的国内外难题。今天，《零壹财经》邀请中国小额信贷理事会理事长杜晓山和中国人民大学中国普惠金融研究院顾雷一起回顾我国普惠金融成长历史，总结普惠金融发展中宝贵经验，并展望未来我国未来建设美丽乡村过程中的美好前景。

2005年，联合国在宣传小额信贷时首次使用了“普惠金融”，提倡全民平等的享受现代金融服务的理念，并将其定义为“能有效、全方位地为社会各个阶层和群体提供相关服务的金融体系”。根据联合国及世界银行对普惠金融的内涵，2013年十八届三中全会将“发展普惠金融”确立为国家战略，提出普惠金融是对所有金融服务需求的人都有权平等使用和享受的一种价格合理、形式方便的大众金融服务。2015年底，经党中央批准，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》中，首次明确了“普惠金融”在国家层面的定义：普惠金融是指立足机会平等和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群众提供适当的、有效的金融服务。

经过十多年发展，普惠金融聚焦城镇低收入人口、农村贫困人群和社会弱势群体，以及金融监管部门、金融机构、中小微企业、互金平台重点关注的新金融。中国人民银行发布的《2021年一季度金融机构贷款投向统计报告》显示：2021年一季度末，人民币普惠金融领域贷款余额23.46万亿元，同比增长28%，增速比上年末高3.8个百分点；一季度增加1.96万亿元，同比多增9,259亿元。2021年一季度末，普惠小微贷款余额16.67万亿元，同比增长34.3%；农户生产经营贷款余额6.35万亿元，同比增长14.6%；创业担保贷款余额2,265亿元，同比增长49.4%。建档立卡贫困人口存量贷款余额1,336亿元；建档立卡贫困人口存量贷款与已脱贫人口贷款余额合计8,189亿元。总体上看，普惠金融为全中国人民美好生活提供了金融服务的初心，确立了金融业更崇高的社会价值观，砥砺前行，普惠金融事业取得了长足的发展和进步。我国普惠金融大致经历了以下几个重大阶段：

20世纪90年代：公益性小额信贷阶段

我国最初的小额信贷以扶贫为主，带有公益性质。中国社科院农村发展所科研人员1993年在河北易县所创建的扶贫经济合作社，通过提供小额信贷（基本是小额度贷款）服务改善贫困农户，体现了普惠金融的基本理念，这也成为普惠金融在中国的一个雏形，对今后的普惠金融产生了深远的影响。

2000-2005年：发展性微型金融阶段

小额信贷的目的不再只是扶贫为主，开始兼顾提高居民生活质量，促进城乡就业。中国人民银行要求正规金融机构介入小额信贷，发展性微型金融与公益性小额信贷相互借鉴、并行发展，但这一阶段的微信金融规模普遍较小，社会影响力也有一定局限。

2005-2011年：综合性普惠金融阶段

在此阶段，从资金提供方角度看，小额信贷组织在全国异军突起，为民营资本进入金融市场创造了条件。2005-2011年我国开始放宽农村地区银行业金融机构准入门槛，采用“增量式”改革路径，村镇银行、小贷公司和农村资金互助社逐步得到了快速发展。普惠金融不再停留在提供公益性小额信贷或发展性微型金融的阶段，全面进入商业化运作阶段。普惠金融服务呈现出网络化、移动化趋势，进入包括信贷、存款、支付、汇款、保险、典当等综合性金融服务的发展阶段。虽然银行金融服务体系逐渐将小微企业纳入服务范围，但农村农民和城市低收入者的资金需求还没有得到有效缓解和解决。

2011-2017年：创新性互联网金融阶段

2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，全面阐述了推进我国普惠金融发展的总体思路和实施意见。从此，我国大中型商业银行纷纷设立普惠金融事业部、小企业金融部，逐渐降低小微企业融资成本，全面推进脱贫攻坚的宏伟目标。互联网科技也异军突起，各种普惠金融创新形式和产品层出不穷，提高了金融资源配置效率，不断推进我国普惠金融市场向着科技型、信息化方向发展。

2018年至今：普惠金融行业清理整顿和深化发展阶段

为了推动网络经济和数字金融规范健康持续发展，加强对互金平台开展金融业务指导和监管，监管部门从2018年开始对现金贷、校园贷、套路贷、高利贷进行治理，特别是对网贷P2P机构进行了彻底清退整治，纠正支付业务不正当竞争行为，在支付方式上给消费者更多选择权，整顿在支付链路中嵌套信贷业务等违规行为并收到了显著成效。

今天，普惠金融在中国经过十多年发展，以可负担的成本为有金融需求的社会各个阶层和贫困人群提供可得、有效的金融服务，让更多的老百姓分享经济增长红利，取得不菲的成绩，形成了值得全世界发展中国家共同借鉴的可复制、可推广的宝贵经验。

第一，设立国家级的普惠金融试验区。

从2018年开始，我国开始建立国家级普惠金融试验区，目前包括五省七地，有河南省兰考县、浙江省宁波市、福建省宁德市、龙岩市、浙江省宁波市、江西省赣州市、吉安市、山东省临沂市。另外，浙江省台州市被确定为国家级小微金融改革试验区。2021年6月8日，作为普惠金融试点省份，青海省全力打造普惠金融试点工作升级版，村级信用建设提质升级，惠农金融服务提档升级，老年人支付服务便利化程度提前提升，双碳目标下的普惠金融青海实践取得显著成效。

【案例】

“江西方案”提出健全多层次多元化普惠金融体系，强化对乡村振兴和小微企业的金融支持，加强风险管理21项任务措施，在试验区基本建成与高质量发展要求相匹配的普惠金融服务体系，持续优化的金融基础设施。

“山东方案”提出推动农村金融服务下沉，完善县域抵押担保体系，拓宽涉农企业直接融资渠道，提升农村保险综合保障水平，优化农村金融生态环境等26项任务措施，打造普惠金融支持乡村振兴齐鲁样板的“沂蒙高地”。

在国家级普惠金融试验区，政府鼓励数字化与实体经济全面合作，充当脱贫攻坚“加速器”，促进第五代移动通信技术（5G）、人工智能和数字信息技术快速发展，采用物联网、大数据、人工智能、区块链等数字科技为农村贫困户建档立卡，将数字化精准扶贫作为解决乡村振兴主导性方向，推进基础金融“村村通”工程，实现乡村金融服务“零距离”，解决乡村落后地区市场信息缺失、农产品销售不畅、农业产业升级滞后问题，用数据、产品和服务促进数字化平台赋能农村实体产业，有序推进区域性普惠金融改革实验区，为全国普惠金融改革试点积累了可复制、可推广的先进经验。

第二，定向降准迎战疫情，助力复工复产。

2020年初，中国爆发新冠疫情，对于我国9,500万小微企业主和个体工商户、1.8亿低收入工薪阶层以及2亿农民来说，确实是一场突如其来的重大自然灾难。为了帮助小微企业、贫困人群战胜疫情，重新过上正常生活，政府要求金融机构加大对小微企业、个体工商户贷款支持，加大对“三农”组织、“双创”机构、农户信贷支持力度，助推复工复产。为此，中国人民银行、中国银保监会2020年3月16日出台了普惠金融定向降准、提供再贴现再贷款优惠政策，4月3日，央行再次宣布对中小银行定向下调存款准备金率1个百分点，确保中小银行将获得的全部资金以较低利率投向中小微企业。两次降准共释放长期资金9,500亿元，有力保障了中小微企业、个体工商户、农户以及小业主的经营需求。

同时，为了帮助中小微企业早日弥补新冠疫情带来的经济损失，2020年2月26日，中国人民银行发布《关于加大再贷款、再贴现支持力度促进有序复工复产的通知》，3月推出了3,000亿元防疫专项再贷款和5,000亿元再贷款。4月中旬，中国人民银行再次新增再贷款再贴现额度1万亿元，指导中小银行以5.5%优惠利率向中小微企业提供贷款，开展“两增”和“两控”活动，发挥扶贫再贷款政策导向作用，中国人民银行推出4,000亿元再贷款专用额度，支持更多小微企业获得免抵押担保的信用贷款，为流动性暂时遇到困难的小微企业给予延期还本付息安排，进一步缓解中小微企业资金紧张局面。中国人民银行最新公布数据显示：2021年4月末，我国普惠小微贷款余额16.8万亿元，同比增长32.5%，支持小微经营主体3,627万户，同比增长28.9%，最大限度改变农村经济组织、农户、农庄以及小作坊因资金短缺导致贫穷状况，有效缓解了小微企业、个体工商户以及“三农”机构的存续和生产问题，稳定了实体经济和就业形势。

第三，财政税收政策激励，倾斜支农贴现优惠。

全国财政税务部门积极开展“两增”和“两控”服务，指导普惠金融实行支农、支小再贷款、再贴现财政税收优惠政策，发挥扶贫再贷款政策导向作用。2020年4月26日，国家财政部、税务总局发布《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》，对金融机构向农户、小微型企业及个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税等9项优惠政策，并将此税收优惠政策实施期限延长四年。国家税务总局数据显示：2016年-2020年，中央财政专项扶贫资金连续5年每年新增200亿元，累计减税将近1万亿元，突显普惠性减税降费实效，帮助贫困地区的农户、个体工商户摆脱了筚门圭窦的窘境，真正实现出减税脱贫、降税致富的财政效果。

第四，股份制银行民生优先，普惠偏远乡村。

在“十三五”规划发展期间，股份制银行、城市及农村商业银行回归金融本源，坚持“民生优先、普惠共享、绿色金融”理念，招商、光大、兴业、民生等股份制银行聚焦大数据、客户移动终端、人工智能、APP技术，开创授信额度内贷款随借随还的支付结算模式，满足“长尾客户”金融需求，并与证券、保险、基金、小额贷款、电商和物流一起构建多层次、多渠道精准扶贫的供给侧结构，通过设立网上银行、手机银行、电子银行、直销银行方式，支持疫情防控和复工复产，对受疫情持续影响行业给予定向支持，创造更多就业岗位，助力“六稳”、“六保”，为农村贫困地区提供“造血”功能，在普惠金融拓展方面交上了不俗的答卷。

【案例】

2020年上半年，中国光大银行为医疗卫生和生活物资企业累计投放表内外授信近950亿元，对住宿餐饮、批发零售、文化旅游、物流运输四大受困行业提供融资支持超1,600亿元。截至2020年06月末，中国光大银行制造业贷款余额较年初增长11.32%；民营企业授信余额已达1.14万亿元，较年初增速超15%。为此，中国光大银行在2020年8月中国银行业协会“2019年中国银行业社会责任百佳评选”中荣获“最佳普惠金融成效奖。

第五，中小银行、农信社系统（含农商行、农合行）及村镇银行栉风沐雨，立足乡村普惠大众。

近年来，我国中小银行、农信社系统（含农商行、农合行）和村镇银行弘扬消除贫困、共同富裕理念，筚路蓝缕，强化对农村小微企业、新型经营主体和农户的金融扶植力度，给农村带来更强劲的乡村振兴内驱力，帮助落后乡村跟上互联网时代步伐。例如，上海农商银行借助35家村镇银行延伸服务触角，深入县域乡镇，组建微小专营团队，实行划片式管理，做到“村村走遍，户户走到”，充分体现中小银行践行普惠金融初心。截至2020年6月份，35家村镇银行已为近2万户农户提供了金融服务，16家村镇银行对18个贫困村、475名贫困户、8家农业企业开展对口扶贫，填补乡村金融服务空白。截止2020年12月份，我国村镇银行业金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率达到99.2%，全国乡镇保险服务覆盖率95.4%，为农村经济组织、小作坊、集体农庄以及农村个体经济提供可负担的资金援助，让互联网市场繁荣成为每一位农户都能享受到的社会福祉。

第六，互金平台尽锐出战，开拓数字金融新局面。

近年来，越来越多科技公司开始布局普惠金融领域，诸如腾讯金融、京东金融、百度金融等，通过细分场景和细分客户，不断改进服务手段和金融产品，在远程开户、线上支付、网络转账方面提供更加简单、方便和快捷服务，解决使用不足、效率不高问题，提高普惠金融服务范围和效能，从个人增信方式、风险分担机制、抵押担保条件、支付结算程序方面创新，最大限度改变小微企业、个体工商户、农户因资金短缺导致贫穷的状况，让“长尾客户”不断成为主要受益对象，在攻坚拔寨的里程碑上镌刻上熠熠生辉的互联网机构印记。

互联网机构、互金平台、科技公司、民间投资机构小贷公司以及网络银行还承担起了强化本土金融机构的责任担当，按照“普惠金融领跑者”要求，大幅提升金融服务覆盖率、可得性和满意度，发挥出网点、人缘、地缘、业务独特优势，设立了代理机构、助农取款服务点和流动金融服务站，提高普惠金融服务渗透率，下沉分支机构，向偏远地区和农村地区拓展物理服务网络，打造商业性、合作性的多层次、广覆盖普惠金融服务体系，锐意出战，解决贫困地域偏远、贫穷农户分散、物理网点不足问题，服务于田间地头的每一个农户，让更多低收入农民摆脱了贫困，过上温饱、稳定的生活，打通农村普惠金融“最后一公里”，为乡村振兴提供强有力的资金支持和社会担当。

互金平台、小贷公司、第三方支付机构或金融科技公司还与银行业金融机构创造性开发了“联合贷款”、“助贷”模式以及产融结合、农资(农机)商城等平台化模式，利用全流程线上化、智能化服务不断降低金融产品利率，拓宽银行信贷投放范围，打造贷款更方便、利率更优惠的金融扶贫新模式，解决农户、小微企业和个体工商户分散和规模小造成的金融服务可得性缺乏问题。同时，金融科技公司赋能普惠金融还体现在提供“投融资+信息分析+电商+物流+支付结算”一站式服务，对客户、生态场景进行精准细分，解决贫穷落后地区市场信息缺失、销售渠道不畅、产业升级滞后问题，完善我国普惠金融的生态链条，让更多农村地区、贫困地区农户、小作坊、农庄享受到开放、便捷、安全的普惠型金融服务。2019年度小满金融启动“小满助力计划”，面向全国农村地区人群提供公益助农免息贷款。两年时间里，“小满助力计划”已经覆盖全国165个行政村，惠顾农户超过8万人次，有效带动了当地农村经济发展和当地贫困户就业，为这些偏远地区的农户和低收入群体提供智能投资顾问服务，满足客户的财务管理和摆脱贫困的需求。

第七，国有银行机构下沉惠及偏远乡村。

近年来，国有大中型银行支持“三农”发展、农业农村现代化建设，引导银行扩大信用贷款、持续增加首贷户，利用科技创新增加流向小微企业、个体工商户、新型农业经营主体的资金流量，更多流向农户、“三农”机构、新型农业经营主体，成为我国乡村振兴的有力“助推器”，发挥“量增价降”作用，阶段性完成“小微企业贷款增长30%以上”目标，截至2020年12月末，国有大中型金融机构对小微企业贷款累计余额42.7万亿元，其中普惠型小微企业贷款余额15.3万亿元，同比增长30.9%，其中工行、农行、中行、建行、交通银行五家大型国有银行小微企业贷款余额增幅更是接近59%，远高于《政府工作报告》要求增加40%要求，充分证明了大中型商业银行在全面推进普惠金融事业中的中坚力量和巨大贡献。

同时，国有大中型银行还积极提升金融扶贫工作精准度，为脱贫攻坚提供强有力资金支持。截止2020年12月底，全国金融精准扶贫贷款余额也达到4.1万亿元，全国334个深度贫困县各项贷款增速高于全国贷款增速4.22个百分点，集中专项资金在832个国家重点扶贫县，有效匹配新型农业经营主体、小作坊、集体农庄、“三农”组织的资金需求。

第八，普惠金融创新先行，开辟监管沙箱试点区块。

为落实《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》，探索包容审慎、富有弹性的创新试错容错机制，2020年4月27日上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6地开创金融科技创新监管试点，探索运用金融科技手段赋能“惠民利企”，将“刚性底线”与“柔性边界”结合，对符合条件的普惠金融领域有关贷款实行免征增值税、印花税，对符合条件的普惠金融领域有关贷款实行免征增值税、印花税，减征企业所得税，拓展人工智能、3D传感器、人脸（指纹）识别技术、机器学习、自然语言处理、交易风控、舆情分析等场景应用，不断降低迭代和试错成本，探索出可复制的金融助农新模式，为金融科技行业创新带来契机。

总之，脱贫攻坚总体战下的普惠金融，不断加大低息普惠型和特惠型信贷供给，让更多的城镇低收入群体、农村贫困人群、社会弱势群体和贫困地区及时获得低息且稳定的资金，勇于承担社会责任，构建多层次、多方位、多渠道精准扶贫脱贫的金融格局，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，加速实现消除贫困、共同富裕目标，助力中国脱贫攻坚战取得全面胜利，为社会底层贫困人群摆脱绝对贫困做出来历史性贡献。今天，中国已经如期打赢脱贫攻坚战，在现行标准下9,899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，提前10年实现《联合国2030年可持续性发展议程》相关减贫目标，让摆脱绝对贫困的我国农村正在加快转变为金融环境、生态环境的“双优”美丽乡村，在中国历史上也在世界历史上留下了浓墨重彩的一笔。

我们认为，未来中国普惠金融要实现更“普”和更“惠”，更好为全体人民谋幸福，还需要做好以下几方面工作。

第一，加快普惠金融领域立法工作。

一是加快制定普惠金融创新领域的部门法规，出台接续年份的《普惠金融发展规划》，尽快出台《非存款类放贷机构管理条例》，进一步补齐普惠金融监管制度短板。二是探索建立金融消费者个人数据保护和隐私规则，适时推出《金融消费者隐私权保护条例》，确保城镇低收入人群、贫困人群、农民、老年人等金融知识欠缺和金融保护意识较弱群体的合法权益。三是继续加大对“非法放贷”、“非法集资”和“非法经营行为”惩处力度，年内出台《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见实施细则》，强化对资金贷前、贷中、贷后管理中违法行为监测，营造公平的普惠金融信贷环境。

第二，缩小普惠金融数字鸿沟，全面提高全社会数字金融使用效能。

未来，面对我国老龄化社会，大数据、互联网、客户移动终端、人工智能、APP等技术在远程开户、线上支付、保障网络转账方面应该提供更加简单、更加方便的服务，尤其对老年人、残疾人或轻微智障人员，网络技术可靠性、便捷性有待进一步提高，进一步解决老年用户面临的使用不便、效率不高和信息不全问题，提供更趋差异化普惠金融服务，缩小数字鸿沟，提高普惠金融服务范围和普及效能。

第三，继续推广普惠金融监管沙箱试点范围。

今后几年要进一步推进“监管沙箱”试点工作，对符合条件的普惠金融领域有关贷款实行免征增值税、印花税，减征企业所得税，重点拓展人工智能、3D传感器、人脸（指纹）识别技术、人工智能、机器学习、自然语言处理、交易风控、舆情分析等场景应用，融合创新，培养一批普惠金融试点城市和实验项目，不断降低迭代和试错成本，进一步纾解小微企业融资难、融资贵问题。

第四、促进普惠金融利率向低利率方向发展。

在最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》指导下，不断降低小微企业贷款利率，商业银行存款成本有望继续下降，进而为银行资产端的贷款利率下行创造空间，稳中趋低应该是未来利率发展的一个趋势。

第五，全面推进落后乡村变成美丽家园、城乡融合发展战略。

在“十四五”开局之年，国家专门成立了“国家乡村振兴局”，确定了贫困地区五年过渡期的发展战略，整合中央、省级、市县财政安排的农业补贴、产业扶持、环境整治及美丽乡村建设项目资金，支持涉农金融机构持续向“三农”倾斜，培育现代农业生态经济，栉风沐雨，艰辛探索，用普惠信贷、保险等产品推动乡村特色农产品、特色产业发展。因此，今后很长一段时期，中国将会把脱贫攻坚成果转化为推动更高质量发展的乡村振兴实践，必须支持一批覆盖面广的农村特色产业，创设一组解决痛点的农产品服务矩阵，打造一支能征善战的乡村振兴大军，重点推进国家粮食安全产业带、高标准农田、特色农产品深加工的信贷投放力度，满足乡村振兴多元融资的信贷需求，建立包括银行、证券、基金、保险、小额贷款、电商在内的综合普惠金融体系，形成层次丰富、覆盖广泛、竞争有序的“大金融”扶贫和乡村振兴格局，引导金融资源流向农村和偏远城镇，提高乡村地区金融资源配置效率，提高普惠金融服务的广度、深度和密度，支持绿色农业、休闲农业、农村电商新产业，实现普惠金融与乡村振兴资源的有机结合，让更多贫困地区农户、小作坊、农庄享受到了安全、低息、长期的金融服务，彰显普惠金融对原有贫困地区和全国农村地区乡村振兴的支持和帮助。

第六，加强普惠金融监管力度，让阻碍普惠金融发展的行为都受到遏制。

从金融监管角度看，坚持底线思维，遵从审慎监管前提下守正创新，确保任何金融科技企业（互金平台）都能公平参与市场竞争，不能凌驾于监管之上，激发全体市场主体创造力，维护互联网金融市场秩序。从金融机构（互金平台）角度看，坚守服务实体经济和人民群众宗旨，按照审慎监管要求整改信贷、保险、理财领域金融活动，逐步统一技术标准、风险指标，特别在机器学习、自然语言处理、知识图谱技术在交易风控、场景分析方面不能违反现行监管政策，形成系统、架构、接口、数据领域行业标准。

【作者简介】

杜晓山，中国小额信贷联盟理事长、中国社科院农村发展研究所研究员。

顾雷，中国人民大学中国普惠金融研究院研究员。